“党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，对公益诉讼制度发展提出新的更高要求。加快推进公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度、推动公益诉讼工作向纵深发展的基本要求，也是贯彻落实党的二十大精神的务实之举。”11月18日，河南省人民检察院公益诉讼专门立法研究课题组相关成员在接受《法治日报》记者采访时说。

自党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，公益诉讼制度得到快速发展，成效得到社会各界关注，但相关法律规范供给不足的问题也逐步凸显，亟须进一步破解。河南省人民检察院立足办案实践，深入开展理论研究，联合最高人民检察院第八检察厅、郑州大学等司法实务界和法学理论界人士，成立公益诉讼专门立法研究课题组，由河南省检察院党组书记、检察长段文龙担任课题组主持人，河南省检察院党组副书记、副检察长田凯，最高检第八检察厅副厅长邱景辉，郑州大学公益诉讼研究院执行院长张嘉军等为课题组成员。

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公益诉讼亟待专门立法

“为推进高质量发展、创造高品质生活，满足人民群众日益增长的公益保护需求，国家在探索公共利益保护方面的‘脚步’从未停歇。”课题组认为，随着对公益诉讼特点规律认识的不断深化，相关法律规范供给不足的问题逐步显现，主要体现在以下几个方面，亟须通过专门立法进行破解。

一是民事、行政诉讼一般程序难以承接公益诉讼程序的特殊性，如诉前程序缺乏法律规范等。二是不同主体提起的、不同类型的公益诉讼在不同领域设置不均衡，行政机关、社会组织、检察机关三类主体顺位衔接及支持协作不够科学。三是检察机关在公益诉讼中的职责定位不准确，调查取证权保障不充分，影响公益诉讼治理效能的发挥。四是配套制度不健全，如损害赔偿金的管理使用、诉讼费的缴纳等缺乏规定，影响公益保护目的的实现。五是检察公益诉讼的规范化有待提升，积极与稳妥、数量与质效、检察权与行政权等关系统筹协调不够。六是部分制度规范之间存在冲突和不协调，如生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼衔接机制不畅等。

推进专门立法已有坚实基础

“从公益诉讼制度建构看，目前实体方面主要通过单行法分散授权，程序方面借助民事诉讼、行政诉讼的基本规则，并通过司法解释辅助规范。这种方式在制度初创期能够高效推动公益诉讼制度从无到有、从小到大，并为后续发展留下广阔的实践空间。”课题组认为，随着制度的发展，其不足也逐渐显现。由于缺乏专项立法的统领，导致相关规范体系性不强，条文之间有重叠或缺漏，不能从更高层次为制度的运行提供全面保障。

谈起公益诉讼专门立法的可行性，课题组认为：“公益诉讼制度实践不断完善，为专门立法积累了宝贵经验。实践中逐步总结出的‘双赢多赢共赢’‘诉前实现保护公益目的是最佳司法状态’‘持续跟进监督’等重要理念，创造性发展出磋商、检察建议及提起诉讼等有效手段，都体现了以最小司法投入获得最佳社会效果。司法机关对公益诉讼各个环节的程序设计、机制保障等也日臻完善。”

课题组表示，公益诉讼制度规范体系逐渐成熟，为专门立法奠定了坚实基础。党内规范性文件引领公益诉讼立法方向，基本法律和单行法律正式确立公益诉讼制度，解决了公益诉讼制度合法性、程序正当性等问题，为工作开展提供基础条件。地方性法规和司法解释丰富了公益诉讼法律规范体系，已有27个省级人大常委会就检察公益诉讼出台专项决定。最高法、最高检也陆续出台相关公益诉讼司法解释，对公益诉讼程序规范进行补充完善。

建议先行制定检察公益诉讼法

“推进公益诉讼专门立法工作已基本形成共识，但现阶段制定一部系统完备、规模宏大、囊括各类主体的公益诉讼法难度较大。”课题组建议，遵循现代法典编纂一般规律及我国公益诉讼制度特点，当前应先行制定一部检察公益诉讼法。

“目前，理论界对于公益诉讼中不少问题仍存在争议，如果制定一部统一的公益诉讼法，意味着需要在法律中对涉及公益诉讼的诸多问题和争议达成共识，这需要花费较长时间。而且，检察机关提起的公益诉讼与社会组织、行政机关提起的公益诉讼在身份定位、案件范围、诉讼领域、程序设计等方面存在巨大差异，如不同主体在诉讼中称谓、权利义务配置不同，案件范围更是差别很大。”课题组坦言，若统一立法，法条内容安排和表述上存在许多难以协调、兼容的情况，技术难度极大，也难以操作。

“制定检察公益诉讼法条件基本成熟。”课题组认为，从近十年我国公益诉讼实践来看，行政机关和社会组织能够提起公益诉讼的范围较窄，且数量有限。检察机关提起公益诉讼的领域、类型、数量远大于其他主体提起的公益诉讼，九成以上公益诉讼案件在诉前实现维护公益目的，九成以上公益诉讼案件为行政公益诉讼案件。在其他主体提起公益诉讼制度尚未发展成熟之时，可以对较为完善的检察公益诉讼先行立法。不仅如此，针对检察公益诉讼制定一部单行法，立法周期短、难度小。近年来，在最高检和最高法的努力和推动下，针对检察公益诉讼陆续出台了系列司法解释和规范性文件，特别是制定实施《人民检察院公益诉讼办案规则》，为制定检察公益诉讼法提供了相对成熟的经验，为专门立法奠定了坚实基础。

课题组建议，为规范检察机关调查取证行为，确保证据的正当性与合法性，应当对其调查取证权作出更加明确具体的规定，明确行使调查取证权的内容、程序和保障措施。同时增加行政公益诉讼诉前检察建议刚性，防止行政机关敷衍回复、虚假回复，立法应明确行政机关对检察建议的回复义务并予以细化。